Avant son départ de l’Élysée, Emmanuel Macron place aux plus hauts sommets de l’État ses fidèles soutiens. Parmi eux, Marc Guillaume, ancien préfet de Paris, parfois critiqué pour avoir mis en place des actions restrictives à l’encontre des libertés publiques, vient d’être nommé vice-président du Conseil d’État. Or ce poste est crucial dans l’architecture de notre État de droit, rappellent la juriste Stéphanie Hennette-Vauchez et le politiste Antoine Vauchez.
C’est là un des attributs les plus décisifs de notre régime hyperprésidentialiste que de donner au chef de l’État le pouvoir de nomination de tous les sommets militaires, administratifs, juridictionnels et politiques de l’État.
Parmi celles récemment prononcées ou proposées, au sein de cette longue liste, à la présidence du Conseil constitutionnel (Richard Ferrand) et de la Cour des comptes (Amélie de Montchalin) ou au poste de gouverneur de la Banque de France (Emmanuel Moulin), on serait tenté de distinguer celle du vice-président du Conseil d’État (qui dirige cette institution puisqu’il n’existe pas de président), qui vient d’échoir à Marc Guillaume, jusqu’ici préfet de Paris.
Étonnamment, de toutes ces nominations, c’est celle qui semble avoir le moins frappé les esprits : la presse et les commentaires politiques louent sans ciller un « serviteur de l’État et du droit » hors pair, qui aurait à de multiples reprises démontré ses capacités de « gouvernant » – depuis la mise en place de la réforme de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) à sa contribution à la réussite de la cérémonie d’ouverture des Jeux olympiques (impressionnant jusque dans sa capacité à calculer la vitesse de croisière des péniches naviguant sur la Seine pour le défilé) !
Un poste au carrefour de toutes les politiques publiques
Or, tout indique que la position de vice-président du Conseil d’État n’est comparable à aucune autre. Elle se situe au carrefour de toutes les politiques publiques – là où se joue l’équilibre toujours précaire entre efficacité de l’action administrative et gouvernementale et respect – voire, garantie – de nos droits et libertés individuels et collectifs.
Cette position en ce lieu géométrique si sensible pour notre État de droit, le vice-président du Conseil d’État la tient d’abord du fait que c’est lui qui préside l’Assemblée du contentieux du Conseil d’État, la formation de jugement la plus solennelle de cette cour suprême de l’ordre administratif, celle-là même où se décident les plus « grands arrêts », ceux qui donnent le la des principales orientations de la jurisprudence du Palais-Royal.
Mais, bien au-delà des grandes orientations de la justice administrative, cette centralité de la fonction vice-présidentielle se lit aussi dans le rôle clé du Conseil d’État comme conseil du gouvernement. À ce titre, son rôle est de rappeler l’action gouvernementale et administrative au respect de la légalité, des engagements européens et internationaux et de la Constitution, au moyen des avis nombreux qu’il rend lorsqu’il est (obligatoirement) saisi de tous les projets de lois et de nombreux décrets.
À cela, s’ajoute une fonction d’orientation qui tient au fait que, par son rapport annuel comme par des études et des rapports thématiques, il produit « le grand récit de l’État » où l’institution, sous l’autorité de son vice-président, analyse ou appelle de ses vœux les grandes mutations de l’action publique, ses points cardinaux, ses nouveaux horizons et raisons d’être.
Reste une dernière clé, essentielle : le pouvoir de nomination du vice-président, appelé à disséminer les membres du Conseil d’État aux quatre coins de l’État.
On pense d’abord aux autorités administratives et qui, comme l’Arcom, la Cnil, le ou la défenseure des droits où sont toujours désignés, pour siéger dans les conseils et collèges, par le vice-président, des membres du Conseil d’État, et qui ont directement la garde du pluralisme, de nos données privées, ou du respect des droits fondamentaux.
On pense aussi aux nominations, nombreuses, dans tout cet espace d’autorités qui ont pour mission essentielle de « raisonner la raison d’État » : la Commission d’accès aux documents administratifs, la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement, la Commission du secret de la défense nationale, le référent national sur le traitement de données à caractère personnel…
On pense enfin à ces instances garantes du bon fonctionnement de notre démocratie, qu’il s’agisse de la probité de nos élus et des hauts fonctionnaires (Haute autorité pour la transparence de la vie publique, Agence française anticorruption) ou de la sincérité et de l’égalité des chances électorales (Commission des campagnes de campagne, Commission des sondages). Autant d’institutions et de commissions qui sont à l’origine de notre capacité à être et à demeurer une démocratie libérale (droits des usagers face à l’État, droits et libertés, sincérité des processus démocratiques).
Le caractère sensible de la position de vice-président du Conseil d’État se situe donc au point névralgique de l’État où se joue l’efficacité de toute l’action publique tout autant que la solidité et le niveau de protection de nos droits et des libertés.
Marc Guillaume, un parcours qui ressemble à celui de ses prédécesseurs
On pourra dire que le parcours du vice-président choisi par Emmanuel Macron ne dépareille en rien de ses prédécesseurs. Comme eux, il n’a en définitive qu’une très courte expérience de juge administratif de trois courtes années. Comme eux, il est avant tout un légiste d’État doté d’une solide expérience de la production de normes et de la sécurisation par le droit de la « force de gouverner ». Comme eux, il a épousé les grands moments de la vie administrative et politique de l’État au fil des deux décennies qui ont précédé sa nomination.
Pendant ses six années comme préfet de Paris, Marc Guillaume a ainsi assuré le suivi des Jeux olympiques et paralympiques de 2024, placés sous le signe du déploiement sans précédent des technologies de surveillance et des restrictions inédites à la liberté de circulation et au droit de manifester (loi du 13 mai 2023). Comme secrétaire général du gouvernement, entre 2015 et 2020, il aura accompagné la mise en œuvre de l’état d’urgence antiterroriste et la loi de sécurité intérieure et de lutte contre le terrorisme du 30 octobre 2017, prenant ainsi sa part à une dilatation inédite des pouvoirs de police administrative. Il aurait également soutenu l’hypothèse de la constitutionnalisation de la déchéance de nationalité qui a largement déstabilisé la présidence Hollande.
Au-delà de cette culture d’État à laquelle Marc Guillaume a été étroitement associé, il y a aussi un certain rapport à l’exercice du pouvoir d’un homme du sérail dont les comportements sont apparus problématiques. On mentionnera notamment la répétition de propos misogynes et sexistes dans ses fonctions de secrétaire général, qui a été pointée en 2018 par l’ensemble des conseillères de l’Élysée dans un courrier au secrétaire général de l’Élysée.
D’autres choix étaient-ils possibles ?
L’histoire longue des hommes ayant été nommés au poste de vice-président du Conseil d’État révèle que l’expérience de l’État compte parmi les critères essentiels de nomination. Mais cette expérience est plurielle, et celle de Marc Guillaume ne saurait être tenue pour la seule possible ou disponible. Le corps des conseillers d’État (environ 300 membres) est riche et divers ; et nombre d’entre eux ont ajouté à leur expérience de juge administratif suprême celle, souvent répétée, de diverses fonctions dans l’État.
À cet égard, il est possible de soulever la question des parcours alternatifs. On pense notamment à l’expérience de cet « État des droits » (Défenseur des droits, Commission information et libertés, etc.) chargé de faire vivre et de garantir l’effectivité des droits individuels et collectifs et d’une manière générale la qualité de notre État de droit.
Par ailleurs, il aurait certainement été possible de nommer une femme alors que la fonction de vice-président du Conseil d’État n’a jamais été confiée à une femme. Or, parmi les membres du Conseil d’État, plusieurs femmes pouvaient légitimement prétendre – en matière d’avancement dans la carrière, d’expérience et de responsabilités exercées – à une telle nomination.
En somme, ce n’est pas faire injure aux compétences de Marc Guillaume que de relever que son parcours est marqué par une capacité à faire marcher droit l’État plutôt que de jouer les contre-pouvoirs par un programme fort de garantie de nos droits et libertés ; ou encore d’incarner les nouveaux modèles d’exemplarité désormais attendus aux sommets de l’État.
Dans un contexte où nos droits et libertés sont particulièrement fragilisés, et alors même que se profile le risque d’une présidence Rassemblement national dont tout indique qu’elle s’appuiera à plein et amplifiera les pouvoirs de direction d’un exécutif déjà hypertrophié, on peut s’interroger sur les garanties et les risques que comporte le choix à ce point hypersensible de notre État de droit d’un conseiller d’État plus pétri de culture de gouvernement que de culture des droits.
La version longue de cet article est disponible sur le blog de Stéphanie Hennette-Vauchez et Antoine Vauchez.
