Et si la clé pour réduire les inégalités était la prédistribution ? Autrement dit, les mécanismes qui réduisent (ou creusent) les inégalités avant l’impôt comme le salaire minimum. Car la reconfiguration des cotisations sociales joue un rôle central dans la réduction des inégalités. Quand les réduire ? les augmenter ? Faut-il les appliquer de la même façon à tous les salariés ? Explication avec le cas de la France grâce à des données de 1900 à 2018.
Quand on parle de réduction des inégalités, on pense d’abord à l’impôt sur le revenu ou aux politiques éducatives. Plus rarement aux cotisations sociales salariales et patronales. Pourtant, l’histoire française montre que ces prélèvements, conçus à l’origine pour financer la Sécurité sociale, ont aussi progressivement servi à remodeler la distribution des revenus. Ils représentent de fait une part importante des recettes fiscales totales dans les pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE, en moyenne 26 % des recettes fiscales totales, soit 9 % du PIB.
Dans une étude menée avec Antoine Bozio, Bertrand Garbinti, Jonathan Goupille-Lebret et Thomas Piketty, nous avons comparé les systèmes de redistribution et prédistribution entre la France et les États-Unis sur plus d’ ;un siècle. Notre conclusion : les différences d’inégalités après impôts et transferts sociaux entre les deux pays s’expliquent surtout par les inégalités ex ante, avant redistribution.
Autrement dit, ce qui diverge le plus, c’est la formation primaire des revenus – sur le marché du travail et via les institutions salariales comme le salaire minimum, les négociations collectives ou les conventions de branche – davantage que l’intensité de la redistribution monétaire ex post – comme les allocations logement ou l’impôt sur la fortune immobilière. Nous soulignons que la seule mesure de la redistribution peut être empiriquement trompeuse pour juger les politiques de réduction des inégalités.
Dans notre autre étude menée avec Antoine Bozio et Thomas Breda, nous montrons que les inégalités salariales après impôt en France ont diminué de 19 % entre 1967 et 2019, mais ont augmenté de 15 % avant impôt. De facto, les cotisations sociales sont devenues le principal outil de redistribution des richesses.
Ensemble, ces deux travaux portent un message clair : pour comprendre les inégalités, il faut regarder au-delà de la redistribution visible et s’intéresser aux mécanismes qui façonnent les revenus avant même que l’État n’intervienne.
Réduire les inégalités avant même l’impôt
La distinction entre redistribution et prédistribution est essentielle.
La redistribution classique corrige les écarts de revenus une fois qu’ils ont été produits, via les impôts et les prestations sociales. La prédistribution est un concept ayant pris une place croissante dans les débats de politiques publiques depuis les années 2000, en particulier au Royaume-Uni. Il agit plus en amont via les systèmes juridiques et sociaux qui contribuent à déterminer le pouvoir de négociation des employés vis-à-vis des employeurs, notamment à travers les règles de fixation des salaires, le droit des sociétés, la réglementation du salaire minimum et la force des syndicats.
Dans le cas français, ces instruments ont joué un rôle majeur. Comme le montre la figure ci-dessous, les inégalités salariales brutes – avant déduction des cotisations sociales et fiscales – augmentent de + 15,4 % entre 1967 et 2019 ; les inégalités de salaires nets – après déduction des cotisations sociales et fiscales – diminuent de 18,9 %.
Autrement dit, le système n’a pas seulement compensé les écarts produits par le marché ; il les a aussi infléchis. La France se distingue par ses inégalités de salaires nets, mais pas par ses inégalités de salaires avant impôt.
Ce résultat est peu intuitif. Les cotisations sociales sont souvent traitées comme un paramètre administratif du coût du travail, peu discuté dans l’espace public. C’est précisément leur inscription dans l’architecture salariale qui en fait un instrument puissant. En modifiant progressivement les taux, les exonérations et les assiettes, les pouvoirs publics peuvent déplacer la charge contributive entre catégories de travailleurs et d’employeurs, tout en influençant le coût relatif des différents niveaux de salaire.
Déplafonnement et réductions des cotisations sociales
Deux mécanismes apparaissent centraux dans l’expérience française : le déplafonnement progressif des cotisations sociales et les allègements ciblés sur les bas salaires.
Pour les mettre en lumière, nous avons analysé le taux moyen de cotisations sociales, à savoir la part salariale ajoutée à la part employeur. Pour ce faire, nous détaillons la part du salaire avant impôt au premier décile (D1) – niveau du salaire au-dessous duquel se situent 10 % des salaires –, de la médiane (D5) et neuvième décile (D9) – le salaire au-dessous duquel se situent 90 % des salaires – entre 1967 et 2019.
Le premier mécanisme équivaut au déplafonnement progressif des cotisations sociales, déployé jusqu’au début des années 1990. Ce dernier fait augmenter plus rapidement les taux en haut de la distribution et rapproche les profils de prélèvement entre D5 et D9.
Le second mécanisme intervient ensuite, à partir du milieu des années 1990. Les allègements ciblés sur les bas salaires font nettement baisser le taux du premier décile (D1), tandis que les taux restent élevés pour la médiane (D5) et le neuvième décile (D9). Au total, on passe d’un profil initialement régressif à un profil plus progressif en fin de période.
Ce compromis n’est jamais parfait. Les réductions de cotisations peuvent compliquer la lecture du système et encourager une concentration des emplois et des hausses de salaire autour des bas salaires, là où les allègements sont les plus importants. Elles ont permis, dans le cas français, de soutenir une forme de compression salariale sans passer uniquement par des transferts budgétaires visibles.
Un outil redistributif discret, mais peu transparent
Cette trajectoire française met en lumière un paradoxe. D’un côté, l’usage des cotisations sociales comme levier redistributif présente des avantages réels. Le prélèvement est administrativement efficace, adossé à la fiche de paie, et il déclenche généralement moins de controverses qu’une hausse explicite de l’impôt. Pour un gouvernement, il peut donc être plus facile de faire évoluer la distribution des revenus par ce canal que par une réforme fiscale frontale.
D’un autre côté, lorsque la redistribution passe par des mécanismes de cotisations intégrés au financement de la Sécurité sociale, ses effets sont moins directement lisibles et doivent être documentés empiriquement. Qui supporte la contribution ? Qui bénéficie des réductions ? Quels effets sur les salaires nets, l’emploi et le financement social ?
Les résultats de ces travaux suggèrent ainsi qu’on ne peut pas évaluer les inégalités en regardant uniquement la redistribution après impôts et transferts ; il faut aussi mesurer la formation des revenus avant impôt et le rôle des réformes de cotisations sociales.
Et la Belgique dans tout cela ?
La Belgique offre un point de comparaison utile, précisément parce qu’elle partage avec la France un État social développé, un niveau élevé de prélèvements sur le travail et des dispositifs ciblés sur certains bas salaires. Le système de cotisations sociales présente certaines similitudes avec le système français, comme ses objectifs – financement de la Sécurité sociale, retraite, chômage, maladie –, et son fonctionnement progressif, avec des taux de cotisation plus élevés pour les hauts revenus.
Contrairement à la France, les cotisations sociales en Belgique sont toujours plafonnées. Le taux de cotisations sociales est plus élevé en Belgique qu’en France. En 2024, les cotisations sociales représentaient en Belgique 52,7 % du coût salarial d’un·e travailleur·se (pour le salaire moyen), contre 46,8 % en France, selon l’OCDE (Taxing Wages). La Belgique a également mis en place des réformes pour réduire les cotisations sociales pour les bas salaires, mais de montre ampleur que celles qui ont eu lieu en France.
Cet article a été rédigé avec l’aide d’Arnaud Stiepen, expert en vulgarisation scientifique.
