La référence à la théorie de l’« exécutif unitaire » – une interprétation de la Constitution qui consiste à conférer au président des États-Unis un pouvoir très étendu – permet à Donald Trump de gouverner à sa guise, ou presque, notamment en prenant le contrôle des agences normalement indépendantes, de révoquer certains de leurs responsables ou encore d’exercer une influence accrue sur le ministère de la justice. En soi, la théorie n’est pas absurde ; mais entre les mains d’un homme tel que le locataire actuel de la Maison-Blanche, elle suscite les plus grandes craintes.
Depuis son retour à la Maison-Blanche, le 20 janvier 2025, Donald Trump n’a cessé de chercher à étendre ses prérogatives. Les actions entreprises en ce sens suscitent des déclarations toujours plus alarmantes sur l’avenir de la démocratie états-unienne, le chef de l’État étant soupçonné de vouloir tout simplement supprimer les élections, ou d’envisager sérieusement d’effectuer un troisième mandat présidentiel, alors même que cela serait contraire à la Constitution.
La dérive présidentialiste actuelle se manifeste de diverses façons : Trump « gouverne par décrets » en contournant le Congrès, incarne une forme de « présidence impériale », politise l’appareil judiciaire et alimente en permanence la polarisation culturelle et médiatique.
Tout cela se justifie en partie par l’invocation de la théorie de l’exécutif unitaire, promue par des penseurs proches du chef de l’État, à commencer par ceux de l’Heritage Foundation : une lecture de la Constitution qui vise à réduire largement les contrepoids au pouvoir présidentiel.
Perspective historique
Cette théorie de l’« exécutif unitaire » n’a, en elle-même, rien d’absurde, car la présidence états-unienne a toujours été un objet mal défini.
Dans le premier chapitre de son ouvrage de référence sur la question, paru en 1957, le juriste Edward S. Corwin (1878-1963) commençait d’ailleurs par rappeler que le pouvoir exécutif était « indéfini quant à la fonction […] et plastique quant à la méthode », et que l’article 2 de la Constitution (celui qui définit le pouvoir exécutif) était « le plus grossièrement esquissé ».
C’est pourquoi les constitutionnalistes s’interrogent régulièrement sur les intentions des « Pères fondateurs », en particulier en examinant le contenu des articles des Federalist Papers, rédigés par plusieurs de ces Pères fondateurs afin de convaincre les Américains de ratifier la Constitution après sa rédaction. Comme on peut s’y attendre, les auteurs ne s’entendaient pas toujours sur ces questions.
Alexander Hamilton était notoirement en faveur d’un exécutif « vigoureux », là où Thomas Jefferson émettait plus de réserves. Pour autant, dans la pratique, Jefferson, président de 1801 à 1809, contribua tout autant que ses opposants politiques à étendre les pouvoirs présidentiels, notamment lors de l’achat de la Louisiane auprès de la France en 1803, ou à travers son envoi de la marine contre les États barbaresques avant d’obtenir l’accord du Congrès. Dès les premières années de l’existence des États-Unis, la théorie et la pratique n’étaient donc pas toujours alignées.
C’est pour cette raison que l’on examine souvent la pratique historique, comme l’ont fait en 2008 deux éminents juristes conservateurs, Steve Calabresi et John Yoo. Il apparaît que les présidents ont, dans leur grande majorité, interprété leurs prérogatives de manière relativement étendue – y compris lorsqu’ils avaient dénoncé cette pratique avant leur accession au pouvoir. La nécessité de tenir compte de cette propension du président à maximiser son pouvoir personnel est d’ailleurs au cœur de la théorie de l’équilibre des pouvoirs (checks & balances), selon laquelle, comme le veut la célèbre formule de James Madison (président de 1809 à 1817), « l’ambition doit contrecarrer l’ambition ».
De manière comparable, les Pères fondateurs savaient que les crises – et la guerre en particulier – profiteraient à l’exécutif. C’est précisément cette importance des tensions internationales que l’historien Arthur M. Shlesinger Jr. souligna en 1973 par la formule de « présidence impériale », pour décrire les abus de pouvoir auxquels les locataires de la Maison-Blanche pouvaient se livrer en se prévalant de situations exceptionnelles en politique étrangère.
On l’aura compris : la question de l’exécutif unitaire s’inscrit dans celle, plus large, des prérogatives respectives des différentes branches du gouvernement fédéral.
La théorie aujourd’hui
La question est demeurée sujet à débat au fil du temps, la Cour suprême pouvant être vue comme passant d’un extrême à l’autre : le jugement Myers v. US (1926) entérine le droit de limogeage du président (power of removal), tandis que celui d’Humphrey’s Executor v. US (1935) le restreint en considérant qu’une agence comme la Commission fédérale sur le commerce (Federal Trade Commission), créée par une loi du Congrès, n’a pas une fonction exécutive ou politique.
La théorie telle qu’on la connaît commence à émerger lors des débats relatifs au « privilège exécutif » sous la présidence de Richard Nixon, en particulier à l’occasion des affaires United States v. Nixon (1974) et Nixon v. Fitzgerald (1982), alors que le président était confronté à une menace de destitution à la suite du scandale du Watergate. Il s’agit d’un moment historique du débat sur la présidence, qui augure la polarisation politique que l’on connaît aujourd’hui et que l’on attribue souvent à Newt Gingrich et, dans une moindre mesure, à Pat Buchanan.
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La théorie prend vraiment forme lors de la « révolution conservatrice » menée par Ronald Reagan dans les années 1980, qui se comprend mieux comme une « contre-révolution » répondant au progressisme des décennies précédentes, notamment manifesté par les lois sur les droits civiques adoptées dans les années 1960 (Civil Rights Act et Voting Rights Act) ou sur la protection de l’avortement à travers l’arrêt de la Cour suprême Roe v. Wade en 1973. Le gouvernement Reagan cherche alors à limiter la capacité des agences fédérales à mettre en place la discrimination positive (affirmative action), à laquelle il préfère des politiques « aveugles à la couleur de peau » (colorblind), et déclare à l’occasion de ces disputes que l’indépendance présumée de certaines commissions n’est que « baliverne » (hogwash). Il est d’ailleurs frappant de constater à quel point les politiques du gouvernement Reagan préfigurent les attaques du gouvernement Trump et de la Cour Roberts (la Cour suprême actuelle, composée de six conservateurs, dont le juge suprême John Roberts, et de trois progressistes) contre les succès du mouvement pour les droits civiques.
Il faut néanmoins préciser que, bien que la théorie reste populaire chez les conservateurs, une version moins extrême mais comparable a été développée par les progressistes sous le nom d’« administration présidentielle » à la suite de la présidence Clinton, notamment en 2001 par la juriste Elena Kagan, qui allait devenir en 2010 juge à la Cour suprême. On ne peut donc imputer la popularité de ces idées au seul « Project 2025 » de l’Heritage Foundation, dernière version d’une série de documents visant à aider les présidents républicains à mettre en place des politiques conservatrices – un projet dans lequel l’Union américaine pour les droits civiques (American Civil Liberties Union) a vu un programme menaçant d’éroder les droits et libertés civiques des citoyens.
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On s’attend à présent à ce que la Cour suprême effectue un revirement de jurisprudence par la décision Trump v. Slaughter, portant sur le limogeage par Trump, en 2025, d’une membre (démocrate) de la Commission fédérale sur le commerce, Rebecca Slaughter. Pour l’instant, l’arrêt Humphrey’s Executor v. US (1935) fait encore jurisprudence : il indique que le président ne peut limoger les membres de cette Commission sans faute grave. Mais la première décision de la Cour suprême sur cette affaire, prise « en urgence » – une pratique qui fait d’ailleurs débat –, montre déjà que les juges conservateurs de la Cour ont l’intention de donner au président le pouvoir de limoger les membres de toutes les agences fédérales.
La théorie… et son application
La théorie de l’exécutif unitaire s’inscrit dans un contexte et des évolutions plus larges. Calabresi et Yoo ont explicitement limité ses contours à la gestion des agences fédérales, en excluant les questions liées à la politique étrangère ou traitant directement des droits civiques. On peut d’ailleurs noter que Yoo a déjà pris ses distances avec les politiques de la première administration Trump, ce qui montre que même les théoriciens de l’exécutif unitaire ne sont pas insensibles aux abus du président.
Il faut dire que le gouvernement Trump a utilisé la théorie pour s’attaquer à certaines agences avec une brutalité extrême, par l’intermédiaire du Département d’efficacité gouvernementale (Department of Government Efficiency, DOGE), dirigé par Elon Musk jusqu’à mai 2025. Par de nombreux décrets, il a réduit les effectifs, drastiquement réduit les embauches, et affirmé son contrôle sur les fonctionnaires fédéraux, désormais soumis à des statuts visant à s’assurer leur obéissance. Le démantèlement du ministère de l’éducation par décret ou la fermeture de l’Agence pour l’aide au développement international (United States Agency for International Development, USAID) par le DOGE ont certainement été parmi les applications les plus choquantes de la théorie.
Il reste néanmoins que cette dernière ne représente qu’un outil conceptuel parmi d’autres dans lesquels l’administration Trump II peut puiser pour accroître le pouvoir du président. Si elle semble effrayante, c’est parce qu’elle est combinée à de nombreuses autres évolutions : une polarisation culturelle et politique qui mène à des évolutions historiques telles que la fin du droit constitutionnel à l’avortement par l’arrêt Dobbs v. Jackson Women’s Health Organization (2022) ; une érosion croissante des contre-pouvoirs ; et un présidentialisme qui doit beaucoup à la personnalité histrionique de Donald Trump.
